编者按：2016年5月17日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上发表重要讲话强调：“要按照立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，关怀人类、面向未来的思路，着力构建中国特色哲学社会科学，在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派。”当今财政理论研究者的使命，就是立足我国国情和制度环境，揭示财政运行中的新特点、新规律，将财政实践经验上升为系统化的财政理论，创建中国特色社会主义财政学。为此，中国财政科学研究院于2017年成立以刘尚希院长为组长的“重构财政学理论体系研究”课题组，对财政学理论体系进行了深入研究，并形成了一系列研究成果。继2020年刊出主要研究成果之后，本期刊出从公共风险视角看财政经济学、财政社会学、财政政治学、财政法学等研究成果，以飨读者。
“重构财政学理论体系研究”专题：
公共风险视角下财政法学基本逻辑解析
武靖州
内容提要
“财政是国家治理的基础和重要支柱”论断的提出，意味着传统财政学的基本逻辑发生了变化，构筑在其上的财政法学逻辑亦需调整。从公共风险的视角审视，财政法定主义、财政民主主义、财政健全主义、财政公平主义与财政效率主义作为现代财政法所遵循的基本原则，面临着诸多挑战。财政法学体系构建应融入公共风险逻辑，基于“以人民为中心”的根本原则，满足新时代国家治理的需要。
关键词：公共风险 财政法学 以人民为中心 国家治理
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一、引言党的十八届三中全会提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的论断后，学界展开了对财政学科属性和发展方向的深入探讨。“财政学（含税收学）”处于“经济学”一级学科、“理论经济学”二级学科之中，其学科定位主要是运用经济学基本方法分析财政问题，带有深刻的“财政经济学”特征，与实践中财政作为国家治理基础和重要支柱的作用不完全匹配（李成威和武靖州，2017）。财政学科定位的变化与发展，对于与财政相关的其他学科也具有“牵一发而动全身”的作用。法学界所研究和探讨的“财税法学”或“财政法学”的学科属性和发展方向也值得进一步研究。关于财政法学的学科定位，目前主要有两种不同的观点：一种观点认为，财政法是经济法中宏观调控法的一个分支；另一种观点认为，财政法学是法学的二级学科，与宏观调控法是相对独立的关系。刘剑文（2009）认为，中国财税法学是一个涉及众多法律部门的综合法律领域，是宪法、行政法、民法、刑法、经济法、诉讼法、国际法等法律部门中涉及财税问题的法律规范综合体。陈少英（2016）探讨了财税法的法律属性问题，认为财税法在调整对象、立论视角与价值取向方面与宏观调控法不同，财税法既要规范公共财政权力的运行，也要有效保护公民财产权利，是公共财产法。靳澜涛（2017）也认为随着财税体制改革的深入，财税法正在突破原有宏观调控法的范畴，显现出公共财产法、权利保障法和分配正义法的特征，现代财税法正在成为以问题为导向的交叉性“领域法学”，其目标是实现理财治国、公共财产保护、纳税人权利保障、收入分配正义等。熊伟（2004）、刘剑文（2007）认为，财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义和财政平等主义是财政法的基本原则。陈清秀（2016）在上述四大基本原则的基础上，又基于比较法角度的研究，增加了社会国家原则、市场经济友善及促进原则等。刘畅（2016）认为，财税法学是一个独立的法学学科，不是经济法学下的分支学科，这主要是由“公共需要”的新内涵和财税法的部门属性所决定的。赵文贵和王冠宇（2010）认为作为当代财税法学逻辑起点的税收债务说存在理论缺陷，并没有对宪政国家的税收做出合适的界定，难以成为财税法学的逻辑起点；应以社会契约思想为指导，对税收进行更高的抽象，建立现代财税法学的逻辑起点。吕铖钢（2018）提出，公共财产与私有财产的分离，是财税法学科研究的逻辑起点；在厘清财税法学产生的源流与嬗变的基础上，界定公共财产与私有财产的边界，是财税法学研究理论自洽的重要前提。王桦宇（2013）认为，财税法的逻辑起点是财产权的概念，立论基础是财产权与西方立宪主义，法律属性是公法上的财产权保护法，财税法的现状与未来则是对公共财产权的限制。刘尚希（2018）在《公共风险论》一书中，运用公共风险的思维、理念与方法，对财政理论基本问题、财政改革与发展以及公共债务、财政政策等实践中的重大财政问题进行了深入研究，形成了基于公共风险视角观察财政问题的丰富成果。运用公共风险理论解释和发展财政法学是一个值得研究和探讨的主题。财政法学涉及范围甚广，本文从公共风险的视角，对当代财政法学的基本逻辑进行解析，以期为财政法学理论发展提供另一种思路。
二、财政法学的基本逻辑一般认为，财政法是调整财政关系的法律。财政法学是当代法学领域的重要内容，但与合同与侵权、犯罪与刑罚、诉讼与仲裁等传统法学所涉及的基本元素不同，财政法学所涉及的税收、预算、公债、转移支付等似乎构成了一个相对独特的空间结构。财政法是一种限权法，即通过法律对政府的财政权力进行限制；财政法从某种意义上说又是一种财产法，是关于政府如何获得财产、管理财产、使用财产的法律，是平衡政府与纳税人的纵向财产关系的法律；进一步地，现代财政法可定义为：建立在民主法治和宪政基础之上的，以增进全民福利和推动社会发展为目标、调整财政关系的法律规范的总称（刘剑文和熊伟，2009）。要更深入地理解财政法学的逻辑，应从财政法学所秉持的以下几个基本原则入手。（一）财政法定主义财政法定主义的基本观点是，财政行为应建立在法律依据基础之上，财政权力行使必须在法律允许范围之内或得到立法机关的授权。财政法定主义所要调整的主要是国家与公民之间的关系，或者说政府与纳税人之间的关系。基于此，财政法定主义的价值取向首先是约束政府的公权力，其次才是公民的私权，税收法定是财政法定主义的最初表现。财政法定原则诞生于中世纪后期的英国，主要与当时不同阶层（国王与议会）面对财政危机时的行为选择有关，一定意义上，财政法定是财政危机出现后社会演化的产物，而不是应对财政危机的有效方案。财政法定原则成为一个国家政治行动中的主导性原则后，对财政法定的破坏有可能导致风险，但并不意味着不破坏财政法定原则，财政风险就不会出现。如今的西方社会，几乎所有的重大财政行为都有代议机构的选票通过作背书，但仍然无法阻挡公共债务的积累和财政风险的爆发。这说明财政法定主义是一种价值主导性原则，而算不上一种财政体制建设的策略。（二）财政民主主义财政民主主义的基本观点是，财政权力行使须经立法机关批准，或由立法机关通过的法律进行规范。一般认为，财政民主主义才是财政法定主义的内核所在，财政法定是财政民主的重要实施途径之一。当前，财政民主主义一般被等同于“少数服从多数”的选票式民主，但从公共风险视角观察，“少数服从多数”的原则存在缺陷，特别是个体理性选择可能会导致“风险大锅饭”问题（刘尚希，2004）。西方资产阶级革命胜利后所形成的大纳税人决策机制，意味着财政权力分配遵循大纳税人投票权原则。随着投票权从贵族、资产阶级等大纳税人阶层向普通阶层扩展，平民、无产者阶层的抗争以及西方社会的进步运动也逐步演进。尽管现实社会中选票权的大小已经不再与纳税多少直接挂钩，但无论从历史上看还是从逻辑上看，所谓的“财政民主”始终面临着两种迥然不同的观点。一方面，在“宪政”的公共财政体制下，大纳税人与普通阶层之间构成了“智猪博弈”的关系：大纳税人为了更好地创造价值而提供公共产品，平民阶层通过“搭便车”的方式获益，主要风险是无产者及小农的生存危机；另一方面，在“民主”的公共财政体制下，平民阶层可以利用选票优势通过有利于自身的法律，从而获得更大规模的财政蛋糕分红，主要风险是公共财政规模扩张导致市场扭曲，进而出现公共债务危机。（三）财政健全主义财政健全主义，又称财政平衡主义，认为财政收支平衡影响国家或政体国库资源的可持续性，进而关系到国家的长治久安。在古代，一个王朝所汲取的财政资源能否足够应对其执政过程中的各种风险，是其生死存亡的决定性因素，因此古代社会政权所追求的是物理性的硬“平衡”，即平时年份财政节余越多越好，只有这样才能应对未来重大公共风险爆发所形成的危机。资本主义社会早期，政府主要追求年度财政收支平衡，但财政收支的短期平衡极难实现，重大公共风险的爆发往往在短时间内需要大量财政支出，举债不可避免。既然年度财政收支平衡难以实现，周期性的动态财政收支平衡便成为了不得已的选择，即在一个经济周期内实现财政收支的平衡。当政府应对公共风险的责任越来越大，以至于对所有的公共风险承担兜底责任时，周期性财政收支平衡也难以实现，以致形成这样的观点：为促进经济健康发展和社会稳定运行，长期的财政赤字甚至财政赤字高一些也没有关系。可见，财政健全主义的标准一直在变化之中，特别是现代市场经济国家，财政预算由立法机构批准，财政赤字也具备了合法性。虽然财政健全主义在历史发展过程中被多次质疑，但其积极意义仍不容忽视。公共债务的存在意味着财政风险，因为公债最终仍然需税收来偿还，其不过是提前征收的税款而已。公共债务在财政收入中的占比越高，未来的风险越大。因此，以法律规范公共主体举债行为，就成为降低财政风险的重要手段，这仍然是对政府权力的约束，当然也是运用法律手段防范财政自身风险的一种尝试。（四）财政公平主义与财政效率主义公平与效率是相辅相成又相互矛盾的两个价值原则。公平是社会稳定的基础，财政是实现社会公平的基本手段。但现实生活中，个体或市场主体的先天条件与后天努力千差万别，无论征税还是提供公共服务都需要面对极其差异化的现实。不同社会群体对财政公平的理解不同，形成了不同的公平衡量标准，平均主义追求财富分配的绝对平均，功利主义则追求整个社会利益的最大化。一般情况下，以效率为导向会使个体间的财富差距越来越大，而追求公平往往会牺牲效率，如何兼顾公平与效率一直是财政理论探讨的重要主题之一。为了追求效率，政府应当用最少的税收提供尽可能多的公共产品；为了促进公平，政府需要提供尽可能多的公共产品承担防范和化解公共风险的责任，这又需要尽可能多地汲取税收。另一方面，提升经济效率要求政府的财政行为不应扭曲市场主体的行为，但现实的公共风险防范职责又要求政府对经济社会发展进行调节，需要通过财政行为引导市场主体的行为。
三、公共风险视角下财政法学基本逻辑面临的挑战财政法学上述四大基本原则，仍是以现有财政学和法学理论为基础形成的。主流财政学教材虽然在具体章节上有所区别，但基本上都是“市场失灵—公共选择—公共产品—公共支出—公共收入—政府间财政关系—政府预算—地方债务”的框架，以市场失灵为起点，引入外部性与公共产品的概念，围绕公共产品供给组织财政收入与支出，为提高公共产品供给效率划分政府间财政关系。这一套理论体系在西方国家已逾百年未变，与现代科学技术迅猛发展情况下各学科推陈出新的状态大相径庭。与百年前的经济社会发展水平、科技发展水平、国家治理水平等相比，现代社会已发生了翻天覆地的变化，财政理论对现实的解释力呈现弱化的倾向。沿袭传统财政理论所形成的财政法学基本逻辑，在诸多问题上面临挑战。（一）如何处理个体理性与公共理性的关系问题市场失灵是微观主体理性选择的结果，作为财政学理论基础的福利经济学与公共选择理论是基于个人主义的方法论进行分析的，财政分权的理论基础，即“用脚投票”理论，也是个人主义分析方法。可以说，目前主流财政学的分析方法是建立在个人方法论基础之上的，最终体现的也是个体理性。西方经济理论也已经证明，个体理性并不必然地推导出集体理性，甚至会产生“合成谬误”。基于个体理性的财政学，无疑存在公共理性上的缺失。但国家治理现代化要求公共政策与管理须体现出公共理性，这是目前财政学与国家治理要求不相匹配的重要方面。当前一些国家和地区发生的社会动荡问题，是市场失灵、政府失灵还是其他什么失灵？其实是对个体理性过度追求而导致的公共理性的失调。财政法学所坚持的“民主主义”，并不能脱离个体理性的局限，如何在财政法中更多地融入公共理性的价值理念，以财政法约束公共主体和市场主体在追求个体理性的同时形成公共理性的结果，是财政法学理论与实践中的重要主题。（二）如何避免陷入公平与效率的二元陷阱目前的主流财政学以市场失灵为逻辑起点，推导出以提供公共产品弥补市场失灵，进而促进社会的帕累托改进，既在没有任何一个人情况变坏的前提下，使至少一个人的情况变好，这也是西方经济学个人主义方法论的体现。如果财政制度的目的是帕累托改进，显然太狭隘了。为了实现帕累托改进，理论与实务界长期陷入公平与效率的争论，在缺少明确标准的情况下，这种争论永远难以达成一致，导致现实中既出现过平均主义的极端，也存在不少贫富差距过大引起社会动荡的案例，似乎没有哪个国家或地区能够在公平与效率间找到最优的平衡点。陷入公平与效率之争的财政势必也会忽左忽右，虽然一定程度上弥补了市场失灵，但财政本身也时常成为经济社会矛盾的聚焦点与危机的引爆点。财政法学所倡导的“公平主义”和“效率主义”，乃至基于此所形成的财政法律，在公平与效率的权衡方面有效性是不明显的。（三）如何解决财政民主、法定与健全的矛盾问题当代市场经济国家，财政健全已不是传统的财政收支平衡，财政赤字也是由立法机构批准的法定行为，把财政赤字限定在一定范围之内即是健全。由财政赤字引发的财政风险，可以说是一种民主的、法定的风险；而财政赤字往往是政府在既定税收规模下应对公共风险不得已的选择，政府为应对公共风险而举债，实际上是把公共风险转化为了财政风险。现代政治制度在西方世界的引领下，已经发展成为典型的选票民主。相应地，财政法学也在一定程度上演变成为“财政民主学”。简言之，当下的财政法就是“少数服从多数”规则下通过的财政法律。这种财政法学逻辑在面对公共风险视角下的财政职能时，存在一个突出问题：基于选票的政治博弈把财政当成一个分红式的“蛋糕”，人人都试图争取切走更大的一份，而不是把财政当成共同面对公共风险时才运用的必需品。也就是说，当某个群体通过政治博弈或投票获得一份财政补贴后，这份补贴可能并不是该群体应对潜在公共风险所必须的资源，也可能是该群体运用“会哭的孩子有奶吃”的手段争夺来的一笔公共财富。这种争夺手段形式上是民主的，也符合法定原则，但无论在公平还是效率方面都难以经受得住质疑。而且，这种博弈还导致各国财政赤字不断扩大，使得财政自身陷入“公地悲剧”，从而成为公共风险的一部分。美国被认为是当代西方政治制度最成熟、财政法定原则坚持最好的国家，从美国近年来在通过法律控制财政赤字方面的经验就能看出财政法学逻辑面临的挑战。自美国建国伊始到20世纪初，预算平衡一直被认为是其“财政宪法”隐含的核心理念，直到20世纪30年代发生的经济大萧条，由于主张财政赤字的凯恩斯主义兴起，预算平衡理念才逐渐衰落。尽管如此，财政赤字大规模、长期持续地扩张也仅是近年来发生的事。2007年以前，美国联邦政府预算赤字余额占年度GDP的比重保持在60%左右，金融危机发生后这一比重开始攀升，2012年以后保持在100%以上的高位。美国最先将分权制衡理论用于其宪政制度的设计，包括征税权和拨款权在内的财政权主要掌握在国会手中，但总统拥有比较具体的预算案建议权和行政权。在美国的政治制度框架下，总统与国会之间、共和党与民主党两党之间关于财政预算的博弈结果都是以法定的形式出现的。尽管历任总统都把预算平衡作为重要的执政目标，却无法阻止预算赤字不断冲高。二战后杜鲁门与艾森豪威尔两任总统施政的主要任务是削减财政赤字，但这导致了20世纪50年代的经济衰退；随后的肯尼迪总统不得不重新启用赤字财政政策，通过大规模减税刺激经济增长，这导致财政赤字不断冲高的同时，又出现了“滞涨”现象；随后的执政者都面临着这种困境：如果以减税刺激经济，经济增长不一定达到预期，但财政赤字必然增加；如果增税、降预算以削减赤字，经济增长就会收缩。西方其他国家也面临着与美国类似的困境。
四、财政法学公共风险逻辑的初步思考不确定性是世界的本源，风险源自不确定性中的行为选择。从风险的视角审视，法律的核心要义是构建确定性，即通过规则规范公民、市场主体与公共主体的行为，减少经济活动与社会运行的不确定性。如果科学技术主要是构建人与自然之间的确定性，法律则主要是构建人与人之间的确定性。传统财政学的解释力因对公共风险的忽视而逐步弱化，基于此所构建的财政法学体系势必会面临越来越大的挑战。现代财政法学有着浓厚的经济学烙印，是“经济学帝国主义”在法学领域的表现。当财政法学陷入是宏观调控法的一个分支还是独立的法学二级学科时，其基本逻辑注定存在缺陷。无论是聚焦于作为宏观调控工具的财政政策，还是拓展至财政收支的财政管理，财政法学在逻辑体系上都难以全面。财政是国家治理的基础与重要支柱，财政收支只是表象，背后涉及国家治理的方方面面。以市场失灵为逻辑起点构建的财政理论体系显然支撑不起国家治理的大厦，以公共风险为逻辑起点则具有更为普遍的解释力（刘尚希和武靖州，2018）。应对财政法学所面临的时代挑战，把公共风险的逻辑融入其中不失为一种可行的路径。（一）公共风险逻辑的公共理性价值取向有助于避免个体选择的“合成谬误”以市场失灵为逻辑起点的财政学，基于个体理性选择追求资源配置优化，最终达到帕累托改进，会不可避免地出现“合成谬误”，我们常说的“政府失灵”就是这种“合成谬误”的表现。以此逻辑为指导所设计的财政法律，势必在促进资源优化配置的同时，导致自身的失灵，使得自身成为了一些矛盾与风险的源头。财政资金是一种公共资财，其安排应当反映公共理性，应当以集体或共同体的稳定、持续、进步为目标。以公共风险作为贯穿财政法学的基本逻辑，以公共理性作为财政法制的价值取向，就能够在兼容个体理性的同时实现公共理性，而不是在尊重个体理性的同时牺牲公共理性。这就意味着在贯彻财政民主主义和财政法定主义原则时，不能把“民主”简单地等同于西方式的“选票民主”，也不能把“法定”简单地定义为立法机构制定。（二）公共风险逻辑能够使公平与效率的权衡更加有效以市场失灵为逻辑起点的财政学，目标是通过弥补市场失灵，优化资源配置，实现帕累托改进，进而追求社会福利的最大化。通过优化资源配置，在其他个体福利不变的情况下改进部分人的福利，现代福利国家就因此而生。而事实上，很多福利国家都出现了问题。是理论出问题了，还是实践中出现了偏差？实际上是在公平与效率间权衡时忽略了风险因素。社会公平出现了问题，就提高社会公平度，结果是牺牲了效率；经济效率出现了问题，就提高经济效率，结果社会公平又出现了问题。二者之所以无法做好权衡，就在于没有一个权衡的标准。我们曾提出要追求公平与效率的有机统一，如何有机统一，也是个问题。但如果把公共风险的维度融入其中，公平与效率的权衡就有了标准和依据。公平和效率哪个应该多一点，以公共风险最小化的标准衡量。这就意味着在贯彻财政公平主义和财政效率主义原则时，应加入公共风险的因素，不是简单地看效率高低和公平与否，而是基于公共风险最小化的价值取向做好公平与效率的权衡与组合。（三）公共风险逻辑有助于财政法律更好地处理引导、约束与激励的关系以市场失灵为逻辑起点，财政的功能在于弥补市场失灵，财政法的功能在于使弥补市场失灵的行为规范化。把法的功能聚焦于“补”，只能是一种被动的应对，代价往往过大。基于公共风险的逻辑，财政法应为个体及共同体注入确定性，既通过财政政策、制度与规则设计，调配财政资源，为个体及共同体增加确定性；还应当以公共资财为主线，统筹各领域的政策、制度与规则，为个体及共同体的选择构建确定性。通过注入和构建确定性，财政法就能够在风险的转移、转化间发挥作用，进而平衡个体及共同体之间的风险，实现风险的优化配置。（四）公共风险逻辑有助于财政法在国家制度优势转化为国家治理效能中发挥重要作用历史与实践表明，帕累托式的福利增进并不必然带来国家的长治久安，一些国家和地区的社会动荡说明，经济社会发展并不代表个体理性与公共理性的统一，公共理性失调的危害对于国家治理的挑战越来越大。国家长治久安的核心要义是“稳定”，即避免公共风险转化为经济社会危机，市场失灵可以作为财政经济学的逻辑起点，但不宜成为财政学的逻辑起点，更不能成为国家治理语境下财政法学的逻辑基础。政府以财政手段治理国家，弥补市场失灵是重要方面，但决不是全部。防范和化解公共风险，实现国家的长治久安才是根本目标。从公共风险的逻辑来看，以注入和构建确定性为主线、以防范和化解公共风险为目标的财政学及根植于其基础之上的财政法学必然落脚于国家的长治久安。党的十九届四中全会总结了我国国家制度的十三大优势，梳理了改革开放以来各个领域成熟和定型的制度，以确认和完善支撑国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度体系。使国家制度更加成熟和定型，就是为国家治理注入并构建确定性。这种确定性要在国家治理中充分发挥作用，这些国家制度要能够充分地转化为国家治理效能，财政法的基础和支柱作用不可或缺。显然，适应国家治理的财政法体系不能局限于经济领域，简单地以“少数服从多数”的民主主义和法定主义、追求周期性动态平衡的健全主义和摇摆不定的公平主义与效率主义的逻辑来构建。公共风险逻辑下的财政法，应基于“以人民为中心”的根本原则，满足新时代的国家治理需要：一是财政法应具有更大的普适性。财政法体系不止包括与财政收支有关的预算法、税法、公共债务法、政府采购法等，政府的所有活动基本都涉及财政收支，国家治理方方面面的法律也都难以与财政脱离关系，教育法、生态环境法、农业水利法、国防法等等，无一不涉及到公共资财的运用问题。因此，财政法理论与实践应突破财政收支的表象，深入到国家治理的各个领域。二是财政法应增加与私法的协调性。一般认为，私法涉及私人财产权的确认与调整，财政法对私人财产权的调整产生反向作用；这种内在冲突，隐含着国家与公民、政府与市场、公权与私权之间的冲突（张守文，2016）。化解这种冲突，需要在财政法体系构建中理清个体理性与公共理性、私人风险与公共风险的关系。三是财政法应体现民意、约束公权（刘尚希，2014）。近年来，一些西方发达国家出现的社会问题意味着多数选票通过并不完全是民意的反映。体现民意的财政法，应以人民为中心，通过规范政府和市场、政府与社会、中央与地方等重大关系助推国家治理现代化，为成功应对并化解重大经济社会风险奠定基础。约束公权的法律很多，但财政法是根本，只有约束了“公共资财”，才是牵住了公共权力的“牛鼻子”；所有的公共资财都在法制的“笼子”中，“笼子”之外公共权力也便成了“无源之水”。
作者简介：武靖州，中国财政科学研究院研究员，经济学博士
全文刊发《财政研究》2021年第2期